建立城乡统一失业保险制度的探讨－摘自《劳动与保障》书刊

    我国自建立失业保险制度以来，国家和省先后出台了5部条例对失业保险制度进行规范。但对农民工的参保及待遇的享受等在制度设计上一直有异于城镇职工。随着农民工队伍的日益壮大，农民工的参保与待遇问题已成为人们关注的热点。在构建和谐社会、统筹城乡发展背景下，建立统一的城乡失业保险制度有其重要意义。本文从嘉兴市实际情况出发，对城乡一体化大环境下失业保险制度的现状和改革思路作些研讨。

一、嘉兴市失业保险工作现状及面临的问题

    （一）失业保险实施范围现状

　　1999年国务院颁布的《失业保险条例》规定，失业保险的实施范围是城镇企事业单位及其职工；2004年实施的《浙江省失业保险条例》规定，失业保险的实施范围是本省行政区域内的所有企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工。这与国务院颁布的《失业保险条例》相比，实施范围有了很大的突破。2004年嘉兴市人民政府印发了关于贯彻《浙江省失业保险条例》实施意见（以下简称实施意见）的通知，把失业保险实施范围和对象进一步扩大到市本级行政区域内的国家机关及与之形成劳动关系的合同制职工。规定失业人员每月领取失业保险金的标准按我市企业最低工资标准的70%确定；对符合享受失业保险金条件的农民合同制职工，其一次性生活补助以相同缴费年限的城镇职工可以享受失业保险金总额的40%确定，一次性发放。

　　（二）城乡失业人员面临着差异

　　根据嘉兴市的实施意见规定，城镇失业人员可以享有医疗补助金、生育子女一次性生育补助费、死亡一次性丧葬补助金和一次性遗属抚恤金以及培训补助金等，农民合同制职工均不能享受。农民合同制职工实际享受的失业保险待遇远远低于同等条件下城镇职工享受的失业保险待遇。

　　（三）失业保险基金收支不平衡，失业保险扩面工作压力进一步加大

嘉兴市失业保险基金在经历了1998年至2002年这五年中的国有集体企业破产、改制和并轨，大量下岗工人领取失业保险金的重负之后，从2003年起，由于征缴范围和力度的加强以及领取失业保险金人数的下降，基金支付能力得以增强。截止2007年上半年，嘉兴市失业保险基金滚存结余已达3.6亿元。由于失业保险基金结余数额较大，不仅引来人们对该制度缴费费率的质疑，而且导致失业保险扩面工作压力也进一步加大。

二、嘉兴市构建统一的城乡失业保险制度的基本框架

　　（一）指导思想和总体目标

　　指导思想是以三个代表重要思想和党的十七大精神为指导，围绕富民强市，全面建设小康社会、和谐社会，提前基本实现现代化目标，深化失业保险制度改革，消除城乡差别，实现城乡的相互融合和协调发展，力争到2012年建立统一、规范和完善的与经济发展水平相适应的失业保险体系。总体目标是统一城乡失业保险制度。取消城乡差别，参保人员不分城镇、农村，外地、本地，按同一比例缴费，同标准享受，同办法管理。实现失业保险全覆盖。

　　（二）主要内容

　　1.统一城乡职工的缴费制度

　　现行的失业保险制度规定，城镇职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，农民合同制职工本人则不缴费。由于缴费制度的不统一，导致农民合同制职工在享受失业保险待遇上也与城镇职工不相同。因此，在构建统一的失业保险制度时，首先应统一城乡职工的缴费制度，即只要是失业保险范围内的用人单位，其职工的缴费应该是统一的，无论其是城镇职工还是农民合同制职工。具体的缴费比例和缴费基数参照现行失业保险条例的规定执行。

　　2.统一城乡职工的失业保险待遇制度

　　统一城乡失业保险制度后，用人单位的农民合同制职工从本人缴纳失业保险费之月起，失业后享受城镇失业人员同样的失业保险待遇。统一城乡职工的失业保险制度前的缴费年限与统一城乡失业保险制度后的缴费年限应享受的待遇期限分段计算并相加。

　　3.统一城乡职工的失业登记制度

　　统一城乡失业保险制度后，符合享受失业保险待遇的农民合同制职工与原用人单位解除或终止劳动关系后，失业登记手续按现行城镇职工失业登记手续办理。用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，并将失业人员的名单、档案等资料自终止或者解除劳动关系之日起七日内报送市失业保险经办机构。失业人员应当自终止或者解除劳动关系之日起六十日内，持相关资料到市失业保险经办机构办理失业登记手续，符合享受失业保险待遇条件的，由市失业保险经办机构发放《失业人员保险手册》。无正当理由超出规定期限登记的失业人员，视同已重新就业。

　　4.统一城乡职工的失业待遇支付制度

　　失业人员应在规定的时间内赁《失业人员报到通知书》到本人户口所在地乡镇（街道）社会事业所报到。并从办理好失业登记手续的次月起开始领取失业保险金。失业人员必须按月在规定的时间内持《失业人员保险手册》到本人户口所在地乡镇（街道）社会事业所接受失业状态确认、就业指导和当月失业保险金申领签字手续，其失业保险待遇按城镇职工现行规定办理。

　　5.统一城乡失业人员的管理办法

　　凡是符合享受失业保险待遇条件的农民合同制职工，失业后全部纳入我市现行城镇失业人员管理体系。失业人员的报到、流动、转移、就业、注销、统计及档案材料等按现行城镇失业人员管理办法管理。失业人员办理失业登记后，应当积极参加职业技能培训，开展求职活动。就业后凭《失业人员保险手册》办理录用备案手续。

三、实施中面临的问题及对策

　　（一）实施范围

　　农民合同制职工按地域分成两大类：本地农民合同制职工和外地农民合同制职工。统一的城乡失业保险制度的实施范围面临三种选择：一是只将本地农民合同制职工纳入实施范围；二是把全部农民合同制职工纳入实施范围；三是先本地、后全部分步实施。选择第一种和第三种办法，比较稳妥，没有大的争议，但没有从根本上解决农民合同制职工面临的问题，尤其是在我市现今农民工队伍中三分之二以上为外地农民工的情况下，不解决外地农民工的平等参保、平等保障问题，统一城乡失业保险制度便失去了意义。在失业保险基金承受能力许可的情况下，应以选择第二种办法为上策。

　　（二）制度衔接

　　国务院颁布的《失业保险条例》对失业保险缴费有着严格的限制性规定，其中规定了用人单位招用的农民合同制职工本人不缴纳失业保险费。如果推行城乡统一的失业保险制度，要求农民合同制职工与城镇职工缴纳同样比例的失业保险费，则会与国家及我省的失业保险条例中的相关规定相冲突。因此，如何在不违背现行条例规定的情况下把农民合同制职工纳入统一的城乡失业保险制度中来就是一个较为棘手的问题。解决方法一是宜淡化农民工的“农民”身份。无论来自农村还是城镇都是企业员工。二是应鼓励农民工个人缴费，但允许农民工自愿选择以何种身份缴费。借鉴海宁市的经验，只要被用人单位录用成为该单位的员工，就可以参加统一的城乡失业保险待遇，确保平稳推进、平稳过渡、平稳衔接。

　　（三）失业保险待遇支付及失业人员管理